州人大 >> 监督工作 >> 文章内容

黔西南州少数民族聚居村寨村规民约制订施行情况的调研报告 发布时间:2014/11/18 14:40:58 作者:邓文龙 来源:金州网 点击:8246 【字体: 【打印内容】

州人大常委会专题调研组

州人大常委会:

根据州委《关于建设民族团结进步繁荣发展示范州的实施意见》(州党发[2013]10号)和州人大常委会2014年工作计划安排,州人大常委会副主任张成刚带领由州直相关部门组成的专题调研组,于8 4日至12日对望谟县油迈乡里奖村、纳王村,麻山乡前锋村和平组,新屯镇新屯村、纳学组;册亨县威旁乡大寨村,坡妹镇芭达村;贞丰县连环乡连环村、大田村,永丰街道办事处必克村,者相镇纳孔村;安龙县兴隆镇石板寨村,戈塘镇香车河,钱相镇打凼村,龙广镇纳桃村等12个乡镇、14个少数民族聚居村、组的“村规民约”制订和施行情况进行了专门的实地考察和研调。

一、调研基本情况

从调研情况看,各村均制订有村规民约,有的村甚至还制订有寨规民约(自然寨)组规民约。村规民约在上世纪80年代前大都是口头相传、约定俗成的“公约”,或一些简章条文的民约,内容多是封山护林、防火防盗、尊老爱幼、邻里和睦之类;90年代后,随着国家对村民自治力度的加大,村规民约开始大幅修改,进一步完善,内容涉及计划生育、社会治安、婚姻家庭、生态环境、教育卫生、邻里关系、村风民俗、土地管理等方面;绝大多数村规民约内容都体现了国家法律、法规和政策精神,许多地方的村规民约还对养老扶幼、夫妻平等、家庭暴力等作了明确规定,使老人、妇女、儿童的合法权益得到了保障。调研中,大多村民对本村的村规民约都是认同的,认为村规民约是有意义的、起作用的。调研中,我们看到大量的村规民约源于历年来形成的“家规”、“族约规”,有很强的区域性、民族性、自发性和针对性,村民一旦出现违规行为,能在第一时间发现并解决问题,是维护农村社会稳定,增进村民和谐相处的一把金钥匙。所以,从整体情况看,村规民约在农村生产、农民生活中起到了良好的促进和调节作用。

二、村规民约发挥的作用

(一)促进生态保护,推进了生态环境的文明建设。调研组所到的少数民族聚居村寨,都生态良好,村寨依山傍水,山林葱郁,古木森森,水流清澈。很多村寨中都拥有千年历史的“神树”,其中望谟县新屯村就有一片“神树林”,有八、九棵国家二级重点保护野生植物金丝榔(榉木),都是两三人才能合抱的千年古树。应该肯定,这些古树能留存至今、河水能清澈流淌,全源于村民民族风俗的自觉保护和村规民约的束缚,如:不能到神山上砍柴、放牛,剔树丫;不能在河流中炸鱼、池塘中洗澡等等。由于我州的少数民族尤其是布依族和苗族,他们崇尚自然的神灵保佑,在他们心目中,山有山神、树有树神、水有水神……神灵是不可违逆、不可触犯的,每年“三月三”、“六月六”是布依族和苗族祭山和祭祖的日子,大家在这一天的祭祀活动中共同约定,不得毁损山林和污染水源,如有违反,必遭神罚和天谴。这种家族、宗教意识中共同制订的村规民约、在封山育林中起到了爱林、护林、保护水土流失的作用,是一种生态道德观的反映,其条款的制订和表述相当本土化,非常有约束力。可以说,这些少数民族村寨的村规民约在当地的森林和水资源保护中发挥了巨大的作用,是国家有关法律法规的有益补充。

(二)促进乡风文明,提高了村民精神文明素质。村规民约对美化农村生态环境,维护农村安定团结具有重要作用,大多数村规民约都针对农村实际情况制定了关于破除迷信、移风易俗、尊老爱幼、维护环境卫生等条款。这些条款的制定是基于全体村民对中华民族传统美德的认可和继承,村民对这些村规民约条款的施行,不仅用行动深化了民族传统美德的认识,更实际地促进了乡风文明、生态环境的美化,有利于传统美德的传承和社会安定团结。这些村规民约在日常生活中潜移默化并规范了村民的行为,改变了村民的生活观念:休闲时间读书学习的多了,赌博的少了;崇尚科学的多了,迷信愚昧的少了;过去红白喜事大操大办,现在逐渐少了;过去不愿意赡养老人的现象大有改变。这种生产生活与精神面貌的文明的盛行,是村民素质精神文明整体提高的表现。

(三)促进国家政策与法律的落实,逐步提高了群众遵规守法的意识。在村规民约的倡导和约束下,国家保护一方青山绿水自然景观的生态文明建设方略得到了有效保障;许多少数民族村寨符合政策生育率不断提高,早婚早育现象在很大程度上得到改变;文明进步的婚姻观、生育观在逐步形成;改变了过去那种“多子多福”“男娃读书,女娃放牛”重男轻女的思想;提高了少数民族适龄儿童入率,很多少数民族村寨的孩子飞出了“金凤凰”,走进了大学学堂等等,这样通过村民自我认可、自我约束、自我监督、自我教育、自我服务、自我管理的民主化自治,逐步提高了群众自觉遵规守法的意识。

(四)促进乡村环境改善,夯实了经济社会发展的基础。近年来,国家加大了对少数民族地区投入力度,特别是基础设施建设方面,广大少数民族聚居村寨水、电、路、通讯得到了前所未有的改善。特别是将 “一事一议”、通村公路硬化(油化)、危房改造、民居亮化等工程的实施纳入村规民约,群众积极投工投劳,使少数民族村寨的出行条件得到了极大改善,很多少数民族村寨环境优雅,村容整洁,经济社会发展的基础得到夯实。

(五)促进了精神文明建设,推动了民族优秀文化的传承发展。在调研中,我们发现,一些民族特色村寨的优秀传统文化得以传承和发展,得益于村规民约。在民族、文化部门的积极引导下,民间成立了各种少数民族协会组织,少数民族文化进一步繁荣,一些濒临失传的优秀民族传统文化得到了挖掘、传承和保护,如安龙县钱相乡打凼村的布依民间武术,戈塘镇香车河村的民间制香工艺等。一批优秀的民族民间文艺节目纷纷登台亮相,民间自发自办的各种节日节庆文化活动层出不穷,不断丰富了群众的精神文化生活。

(六)促进社会治安稳定,推动了社会和谐健康发展。村规民约还包括社会治安、禁止偷盗、严禁赌博、禁止喝酒闹事、保护公共设施、加强土地管理等方面内容。在长期执行村规民约的这些少数民族村寨,社会秩序与治安情况都较为稳定,偷盗事件和刑事案件很少。如望谟县麻山乡前峰村,民风淳朴,多年来无刑事案件发生,全村夜不闭户。村规民约通过村民的广泛参与,理顺了村级组织之间的关系,提高了村级事务的透明度,加大了村民们自我约束、自我管理、自我发展、自我监督的能力,从而在源头上减少了村民们在产生第一线上激化矛盾的可能。村民之间的矛盾少了、心态平稳了,民心更齐了,就能把更多的时间和精力用在发展经济与促进农村社会的和谐稳定健康发展上来。

三、村规民约在执行中存在的主要问题

(一)制定程序不规范。部分村在村规民约的制定过程中,未能依照法律规定让群众广泛参与讨论,即使有些村规民约在村两委会上宣布,也没有在群众中展开讨论,而是流于形式;有些村规民约没有经村民会议或村民代表会议讨论通过。

(二)内容没有针对性,表述不准确。一是多数村寨村规民约的条款虽然没有与法律法规相冲突的规定,但还是很不规范;二是有的乡(镇),几个村的村规民约内容大同小异只变更了村名,其具体内容根本就不切合本村实际难以操作;三是有些村制定的村规民约,很全面但内容空洞;四是有些规定责罚过大,难以执行;五是村规民约与部门的规定相互“打架”,与现行的法律、法规相抵触,如对妇女出嫁后继承权、土地使用管理权等的约定;六是用长期以来村里约定俗成的风俗习惯替代了村规民约,从表面上看这些风俗习惯的约束,合理合情,但不尽合法。

(三)政策法规条款替代了村规民约,少数民族朴实风情民俗色彩逐步消失。很多少数民族村寨的村规民约名称和形式具有趋同性,内容和条款大同小异,属条款式结构,涉及经济发展、社会治安、计划生育等方面,与其它非少数民族村寨的村规民约相差不多,当地民族特色未能体现,在对民族良风、良俗与传统文化传承的保护上也没有明确的表现,取而代之的是一些政策与法律的条款。总之,在调研中,大多数少数民族村寨的村规民约,是计生政策排第一,其内容条款占据大部分篇幅,而本村具有民族特色的良风良俗,却只是传在口中守在心中,行在自己的良知中。

(四)执行难度大。一是村委会是村民们民主化的自治管理组织,不是行政机构,无执政执法保障。目前,村规民约的施行大多是靠村两委的凝聚力和寨老的个人威望,在施行保障上还是软弱无力,很多村村规民约在施行过程中形若摆设,在日常村务处理中也未能充分发挥出应有的作用;二是有些村的村规民约没有对违反规定作出相应承担的责任要求,导致无法施行。

(五)村民关注度不高。虽然大多数村民都自觉遵守村规民约,但是参政议政的意识还不高。从某种意义上讲,还存在“各吃各家饭,各为各家干”的思想,不愿和不想参与村规民约的制定和修改,导致多数村的村规民约是潜意识的村规民约,没有具体的形式。另一个原因是一些少数民族村寨社会、经济、文化发展落后,村民利益冲突较少,因此村民对于村规民约就漠不关心;加之,村里大部分青壮年长期或不定期外出打工,在家村民很少等客观原因,造成了对本村村规民约制定与施行的淡漠。

四、对策建议

(一)规范制定程序。政府相关部门要按《村民委员会组织法》之规定,指导制订村规民约时必须要“三合法”进行:一是制定程序要合法,村规民约只能由本村过半数十八周岁以上村民或者本村三分之二以上的户代表参加召开的村民大会才能制定,并要与会人员半数通过;二是内容要合法,村规民约不得与法律、法规和国家政策相抵触,不得有侵犯村民人身权利、民主权利和合法财产的内容;三是要有合法监督,村规民约要报乡镇人民政府备案。村规民约不同时具备上述条件都是无效的。

在制定村规民约时,政府相关部门要引导各村在深入研究、广泛征求意见的基础上,村党组织和村委会共同研究,起草形成《村规民约》征求意见稿;将《村规民约》征求意见稿提交全体村民或户代表讨论,广泛征求意见。村党组织和村委会归纳、梳理群众意见,形成《村规民约》草案,报乡镇党委、政府审核;将《村规民约》提交全体村民或户代表酝酿,召开村民会议表决,村民会议应当有本村半数以上有选举权的村民,或者有三分之二民上的户的代表参加,经与会人员过半数通过才能有效;表决采取现场投票的方式,并公布表决结果。《村规民约》从表决通过之日起生效,村民委员会及时将《村规民约》张榜公布,并印制成册,分发到户,同时报乡镇政府备案。

(二)政府相关部门要加强宣传发动群众积极参与。村规民约实际是村民之间的契约,是村民共同认可并遵守的自我管理、自我教育、自我约束的行为规范,也是全体村民共同利益的集中体现。如果村规民约是外在强加于村民的,则根本无法为村民所欣然接受,因此,村规民约必须反映民意,成为村民自治的表现和结果。要有效执行村规民约,就得首先把住村规民约的制定关,充分尊重群众制定村规民约的主体地位,充分动员群众积级投入到村规民约的制定过程中来。充分尊重群众的主体地位,还要求村民委员会认真对待群众提出的关于社会道德、农村环境、经济发展等方面的意见,用最朴实、最简单的话语将群众反映最多、最集中的意见表述在村规民约中,成为大家共同认可的约定。

(三)制订内容丰富,奖惩结合的村规民约。一是应根据当地的实际通俗易懂。内容丰富,包括保护水利设施,合理使用水资源;封山育林,禁止滥砍乱伐;保护田园,禁止牲畜进入耕地;保护好村级公路和其他集体设施;移风易俗,提倡殡葬改革;加强对民间民族文化传承的保护;遵守社会公德,互尊互敬,互谅互让,和睦相处等等。要因地制宜,制定的村规民约要有针对性、可操作性和民族特色性,避免使之流于形式。二是要探索出台奖励支持政策,鼓励村规民约落到实处,可以将惩戒丑恶与弘扬正气、褒奖先进结合起来,比如对村里考上大学的孩子村委会以资鼓励发放奖金等等条款,营造良好的社会风气。

(四)政府相关部门要加强对民族民间习俗文化传承和保护的指导性工作。旧的村规民约是当地少数民族民间文化的重要组成部分,理应发挥更大的作用,不应该被完全抛弃,应体现“本地化”特色,加大对民族风情、民族习俗、民族古籍以及传统文化的保护力度,对村里优秀民族民间非物质文化遗产传承人,要有激励的办法加以引导鼓励,使社会各届人士对民族村寨建设发展的支持和关心。使其成为一种真正道德规范的行为准则。

(五)指导建立施行 “村规民约”的组织协调机构。政府相关部门针对村规民约施行难的问题,除在村规民约中明确提出承担违约责任,如批评教育、赔礼道歉、违约责任通报、责令恢复原状、赔偿损失、取消享受或者暂缓享受集体经济收益分配和优惠待遇等外,还要指导建立和完善施行的组织协调机制,应尽量将寨老、退休干部纳入其中,充分发挥他们的作用。在村委会的领导下由村民代表组成施行机构并对违约承担责任人进行追究张榜公布,以强化村规民约的施行力度。

(六)政府各级相关部门要加大指导和引导作用。乡镇人民政府要加强对各村规民约的指导工作,结合各村实际,增强针对性,避免千人一面,照抄照搬政策法律条款,行同乡镇下发的文件通知书。要定期对各村规民约条款进行清理,及时剔除一些过时的,无实际意义的条款,要针对该村民众普遍关注的热点、难点问题补充新的条款和内容,不断提高村规民约的时效性。在村规民约的修订中,要切实维护妇女合法权益,对与男女平等精神不符的规定,带有性别歧视性的条款坚决予以清除。

(七)要加强农村基层组织建设。凡是村规民约制定得好、执行得好的村,都是村级组织建设好的地方,核心因素是在村两委班子是否具有凝聚力、号召力和战斗力,因此要切实强化农村基层组织建设,固本强基,促进发展。要建立统一规范的村民代表监督组织和工作机制,并进一步完善村务公开民主管理制度,促进农村的稳定。